Nacional

A reforma da previdência transformou-se na questão mais importante da agenda de estréia do governo Lula. Antes mesmo da posse do novo governo, a indicação de mais um rombo astronômico nas contas da previdência do setor público e o enunciado genérico das causas e medidas prováveis elevaram a temperatura do debate entre governo, servidores públicos, militares, juízes, rapidamente envolvendo o conjunto da sociedade. A reforma acabou constituindo-se também em pauta de instalação do Conselho de Desenvolvimento Social e medida prioritária para todos os governadores a partir da "Carta de Brasília"¹, que revela um primeiro posicionamento do governo sobre o tema.

Por ser a previdência social o núcleo das políticas públicas sobre a qual foram construídas as possibilidades de um Estado de Bem-estar no Brasil, não seria demasiado afirmar que a marca histórica do governo Lula passa pela reforma da previdência, seja pela direção em que se processará, seja pelo rumo que a partir dela dar-se-á ao conjunto das políticas sociais.

Não é nada fácil compreender a posição que está sendo tomada pelo governo, mas sua direção vai se tornando mais evidente: o posicionamento manifesto na "Carta de Brasília" não apenas chancela a agenda política de reformas previdenciárias construída pelos governos anteriores, expressando uma avaliação positiva de seus resultados, como também reproduz uma visão gerencial e fiscalista na condução da reforma, em detrimento de uma mobilização para a construção de novas possibilidades.

Concepção em andamento

Uma concepção gerencial-fiscalista vem se conformando, notadamente a partir de 1995, ao longo da hegemonia pefelista na condução da reforma e do Ministério da Previdência. Em março daquele ano, o governo, em meio a uma campanha bombástica sobre o estado falimentar da previdência social, apresentou a Proposta de Emenda Complementar nº 33 - PEC-33/95. Naquele momento, além de ancorar um conjunto de medidas econômicas, fiscais e políticas direcionadas à contenção do déficit público, a reforma da previdência passou também a funcionar como uma espécie de moeda de troca, sem a qual supostamente se esgarçaria a confiança dos diversos organismos internacionais na efetividade do ajuste econômico posto em prática pelo governo FHC.

Coerente com os objetivos de dar tratamento fiscal a uma política social, não se encontra na PEC-33/95 sequer uma longínqua referência à expressão seguridade social, explicitando, de forma inequívoca, que a reforma da previdência não guardaria nenhuma conexão com a estruturação do Sistema de Seguridade Social instituído pela Constituição de 1988. Pelo contrário, os fundamentos da reforma previdenciária estavam fincados na chamada tese da insustentabilidade estrutural dos sistemas de seguridade social. Desconectada da previdência - núcleo histórico na construção da cidadania e de direitos sociais no Brasil - a nossa seguridade social passou a navegar num ambiente incerto.

Dois campos se conformaram, então, nas propostas para a chamada crise do Estado de Bem-Estar Social². Pela ótica privatista-mercantil, a expansão dos gastos sociais do Estado ocorre tendencialmente em condições de desequilíbrio orçamentário, provocando déficits públicos recorrentes que penalizam a atividade produtiva, geram elevadas cargas de impostos e encargos sociais, o que termina por reduzir os níveis de poupança e investimentos. A provisão privada de renda, de bens e serviços seria portanto mais eficiente, podendo inclusive liberar o Estado dos gastos excessivos com a estrutura burocrática e administrativa que tais programas exigem. Em suma, uma política econômica restritiva deveria ser priorizada, incluindo até mesmo a devolução ou transferência à iniciativa privada de áreas identificadas no âmbito clássico das políticas sociais. Pela ótica público-democrática, a concepção e manutenção de Estados de Bem-estar devem ser vistas como epicentro do conflito histórico entre a sociedade, as forças e interesses mercantis e o Estado.

Vivemos em todo o mundo um processo de ajustamento e modernização que tem agravado as desigualdades e os níveis de exclusão. A crise no mercado de trabalho, derivada das políticas internas de ajuste e agravada pela "flexibilização" imposta pelos requisitos tecnológicos, dá contorno estrutural aos problemas de emprego dos mais jovens, dos mais velhos e das mulheres.

Deste quadro emerge um complexo problema estrutural que é a crise dos sistemas de previdência social. Diretamente dependentes da estrutura demográfica, do emprego regular e da base de contribuintes, com o crescimento do emprego informal passam a apresentar insuficiência de arrecadação para sustentar os seguros sociais e as pensões da população inativa.

Pela ótica público-democrática, a solução para os desequilíbrios de natureza financeira estaria na alteração da relação salários diretos/indiretos e na diminuição das tributações sociais, compensadas pelo crescimento da carga fiscal.

A resistência ao desmonte dos Estados de Bem-Estar nos países da OCDE já podia ser constatada no início da década de 90: de um patamar de 14,8% em 1960, as despesas com proteção social em relação ao PIB tinham passado a 24,3% em 1980 e para 27,6% em 1994. A despeito da sanha neoliberal, em 1996 a participação dos Estados na arrecadação pública compulsória (impostos, contribuições e outras receitas) passou a representar 42,4% do PIB, contra 38,7% em 1980. Em alguns países essa proporção chegou a ser mais da metade do PIB - Suécia (55,2%) e Dinamarca (52%)³.

Contudo, na linha abaixo do Equador o fundamentalismo das teses neoliberais apenas começava sua rota de expansão. Sob a tutela do FMI e do Banco Mundial, secundados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pela Comissão Econômica para a América Latina, os objetivos econômico-financeiros passavam a prevalecer nas avaliações dos sistemas de proteção público-sociais. Por esta ótica, problemas como déficits previdenciários, elevação de déficit fiscal, altas contribuições sobre os salários, perda de capacidade de poupança, impacto negativo no crescimento econômico, na produtividade e no emprego seriam eliminados pela substituição dos sistemas públicos por privados. A privatização funcionaria como uma espécie de anabolizante com o qual incrementar-se-ia a poupança nacional, se aqueceria o mercado de capitais, aumentariam os rendimentos reais dos investimentos, viria o crescimento, a criação de empregos que, por sua vez, garantiriam benefícios adequados e eqüitativos.

Em 1994, o Banco Mundial e o FMI patrocinaram uma reunião com a participação de 39 países das Américas do Sul e Central, para divulgar o informe: Envelhecimento sem crise: políticas de proteção dos idosos e promoção do crescimento, no qual é proposto um paradigma para as reformas dos sistemas públicos de previdência na região.

As chamadas "reformas estruturais", monitoradas pelo Banco Mundial e pelo FMI, já atingiram 11 dos 18 países das Américas do Sul e Central^4. Para o Brasil, um dos países com sistemas de previdência mais antigos e de maior cobertura social, tem prevalecido uma avaliação segundo a qual uma estratégia de privatização direta resultaria em custos políticos, sociais e financeiros inafiançáveis. Nesta linha, a estratégia de transição privatista tem priorizado os mecanismos de mudanças legislativas no arcabouço jurídico-constitucional que redirecionem o conjunto do sistema previdenciário. Senão vejamos: a PEC-33/95, após alcançar consenso para pôr fim à aposentadoria por tempo de serviço - critério principal de acesso ao benefício de aposentadoria desde as primeiras Caixas -, foi deslocada pelo substitutivo Bení Veras, apresentado em 1997, que forma a essência da Emenda Constitucional nº 20, aprovada em 1998.

A Emenda nº 20/98, ao estabelecer o teto de benefícios do Regime Geral de previdência social no valor equivalente a dez salários mínimos de dezembro de 1998 (R$ 1.200), e corrigi-lo apenas pelo INPC (não garantindo a recomposição do valor real), efetiva o rebaixamento do benefício máximo pago pelo sistema, sinalizando para algo aproximado ao valor social contido no primeiro pilar do modelo do Banco Mundial⁵. Ou seja, se por um lado a Emenda nº 20/98 aprofunda a função de assistência social que a previdência social foi acumulando ao longo da história, por outro, com o rebaixamento progressivo no valor do principal beneficio (aposentadoria) rompe o elo com os trabalhadores que percebem remunerações superiores ao teto vigente. Uma conseqüência imediata é a sinalização para a complementação previdenciária por meio dos seguros privados. Um fato é inegável: a previdência social, sob a atual reforma, vem perdendo aceleradamente o caráter de asseguramento, de mecanismo de provisão pública essencial para a garantia de renda digna e integral na velhice para os trabalhadores brasileiros. De modo que, se esta é a previdência pública de que dispomos, abre-se uma larga avenida para a expansão da previdência privada nas suas várias modalidades.

Os posicionamentos assumidos pelo governo Lula na "Carta de Brasília" justificam incertezas e semeiam insegurança ao manifestamente assumir uma avaliação gerencial fortemente positiva do sistema público de previdência (RGPS), ao mesmo tempo que concede ao "regime do servidor público" o papel central na formação do déficit público nacional.

Dois olhares

Ao fazer o diagnóstico da situação dos chamados "dois regimes" de previdência - o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o regime dos servidores públicos - a "Carta de Brasília" comete dois equívocos importantes: o primeiro, ao colocar no mesmo plano os dois. O regime dos servidores públicos é essencialmente administrativo, não se constituindo ainda enquanto um sistema próprio de previdência, e sua avaliação como tal só contribui para a confusão.

O segundo equívoco é ainda mais sério e tem a ver com a concepção e com critérios subjacentes à avaliação de desempenho econômico-financeiro dos "dois" regimes. A avaliação da situação do RGPS como sustentável carece, no mínimo, de contextualização, pois equivale de fato a uma avaliação (fortemente positiva, aliás) da própria reforma posta em marcha a partir de 1995.

Se o diagnóstico se baseasse numa referência histórica fatalmente encontraria algo análogo ao ilustrado no gráfico Desempenho Econômico-financeiro da Previdência Social Brasileira, entre os anos 1923-2002⁶.

Como se pode observar, a previdência sofre dois grandes momentos de inflexão em sua capacidade de gerar saldos primários positivos: o primeiro corresponde à fase imediatamente seguinte à unificação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), em 1966/67, com a criação do INPS; e o segundo a partir de 1989, quando se abre a fase de regulamentação da nova Constituição e concomitante revisão constitucional, a qual foi inaugurada exatamente com a reforma da previdência. No conceito de déficit/superávit primário, a previdência, a partir de 1989, diminui seus superávits, possivelmente como resultado dos novos dispêndios constitucionais⁷, e, a partir de 1996, inicia-se uma performance problemática, com um novo padrão de desempenho que em boa parte pode ser debitado à conta da reforma atual⁸. Um fato inédito e preocupante, por exemplo, começou a ocorrer em 1999 (repetindo-se em 2001 e 2002): a arrecadação urbana, que é a principal fonte de arrecadação previdenciária (70% em média da receita total) não foi suficiente para cobrir as despesas com benefícios especificamente urbanos⁹. Este é um problema que por si só valeria um reposicionamento da gestão previdenciária, uma vez que os trabalhadores urbanos foram responsáveis pela manutenção do sistema público de previdência no Brasil. A evasão (inadimplência e sonegação) dos empregados inscritos no INSS -. é outra questão da maior gravidade^10.

Mais um sério problema na arrecadação é a baixa participação da população economicamente ocupada na contribuição previdenciária - apenas 42% contribuem! Cerca de 33 milhões de trabalhadores encontram-se na informalidade e sem contribuir para a previdência.

E, por último, uma questão crucial: a evasão (sonegação e inadimplência) e a renúncia (anistia, subsídio, concessão de isenção) respondem por algo em torno de 43% da perda potencial de arrecadação.

Estimativas de evasão e renúncia, entre 1997 e 2001, dão conta de um montante no valor de R$ 180 bilhões, um número impressionante, principalmente se o comparamos com o déficit de mais ou menos R$ 77 bilhões na conta do RGPS no mesmo período. Neste quadro, torna-se impossível não reconhecer que a afirmação da sustentabilidade do RGPS só pode estar associada à renúncia ao desafio de estabelecer novos parâmetros de gestão pública para o mais importante fundo de provisão social criado pelos trabalhadores brasileiros ao longo dos últimos oitenta anos.

Já a questão previdenciária dos servidores públicos não tem merecido um tratamento tão prudente. Números verdadeiramente estarrecedores são lançados, indicadores da gravidade de um passado obscuro na relação entre o Estado, a previdência e os servidores públicos, mas que acabam servindo a uma mal disfarçada execração da esfera pública.

Com efeito, o déficit apresentado na conta beneficiária dos aposentados e pensionistas do setor público está muito mais vinculado ao passado do que ao futuro. Ou seja, o volume atual das despesas previdenciárias com servidores públicos civis é devido a fatores que já ocorreram e que, em princípio, não são repetíveis¹¹. A previsão de um déficit da ordem de mais de 40 bilhões em 2003, por exemplo, só pode encontrar uma explicação no passado. Senão vejamos:

Os regimes próprios de previdência do funcionalismo público, a rigor, passaram a existir formalmente em 1998, com a regulamentação da EC-20 e da Lei nº 9.717/98. Até então o gasto do setor público com seus inativos constituía-se, regra geral, em gasto de pessoal, financiado pelos respectivos tesouros. Com a instituição do Regime Jurídico Único (RJU), a partir de 1990, o setor público absorveu em seus quadros os funcionários que até então eram contratados com base na CLT. É bom lembrar que, desde 1970, a administração pública, além de manter o regime estatutário^{12</sup), aderiu ao regime de contratação pela CLT. Os celetistas do setor público contribuíram para a previdência por meio do RGPS, aposentando-se dentro de suas regras. Os estatutários eram funcionários estáveis cujas aposentadorias eram de responsabilidade exclusiva do ente estatal. Dentro do RJU, todos os antigos celetistas passaram a ter direitos à aposentadoria integral e paridade entre salários e benefícios. Contudo, todos os servidores (ex-celetistas e estatutários) passaram a contribuir na fonte para uma conta fictícia chamada Seguridade Social dos Servidores Públicos, realmente existente apenas no caixa do Tesouro Nacional. As alíquotas incidindo sobre a remuneração total foram inicialmente da ordem de 6 a 8% até atingirem os 11% atuais.}

Apesar de não se conhecerem dados oficiais sobre os custos desta transição, supõe-se que, na passagem de um regime para outro, cerca de 250 mil funcionários¹³(antes celetistas) tenham se aposentado "instantaneamente" pelas novas regras, o que certamente gerou um déficit que está implícito, inflando os gastos com benefícios (aposentadorias e pensões), apresentados pelo governo. Um exemplo "fresco" é o caso do Banco Central: em 1995, antes de entrar para o RJU, seu gasto com aposentados era de R$ 45,2 milhões; em 1997 ao entrar para o RJU a folha atingiu R$ 235 milhões¹⁴. Contudo, não se pode negar que a situação previdenciária dos servidores públicos seja grave, o que, entretanto, é muito diferente de ser explosiva e estar fora de controle. Em 1995, por exemplo, a despesa com inativos e pensionistas civis foi de R$ 10,2 bilhões. Em 2001, este valor atingiu R$ 16,2 bilhões, um aumento de 60% (menor do que a variação de preços medida pelo IPCA, que foi de 78%). Também a despesa com pessoal ativo tem diminuído, se comparada à evolução da receita líquida: em 1995 representava 29,8%, passando em 2001 para 20,5%¹⁵.

É claro, todavia, que as diferenciações de acesso a benefícios são reais e refletem diferenciações funcionais e salariais que foram se estabelecendo "por dentro" da administração pública, evidenciadas, por exemplo, nos gastos com aposentadorias: entre 1995 e 2002. A despesa no Judiciário cresceu 325%, no Legislativo 284%, com militares 282% e com civis 114%. Os militares, por exemplo, aumentaram sua participação no conjunto das despesas previdenciárias da União de 30,9% em 1995, para 42,2% em 2001. Certamente por detrás destas cifras estão os decantados privilégios que não podem ser hipocritamente debitados à conta de todo o funcionalismo.

Pois, como alerta Rosanvallon¹⁶, "quando o Estado-Providência é incapaz de fundar-se sobre um compromisso social de conjunto, propicia a multiplicação de arranjos sociais de interesses restritos, diminuindo sua legitimidade e permitindo a conformação de um Estado de clientelas em seu interior".

A refundação do compromisso social, de um amplo pacto de solidariedade entre gerações de jovens e idosos, de ricos e pobres é a base mais sólida de financiamento do Estado de Bem-estar social que a humanidade inventou. Para isto, não apenas é necessário o desarme de interesses corporativos e o abandono da ilusão individualista, mas, sobretudo, é fundamental que tal concertação seja conduzida num ambiente ético e moral, de resgate da credibilidade e transparência da esfera pública.

O governo Lula, mais que qualquer outro na história política brasileira, detém as reservas políticas indispensáveis para conduzir a reconstrução de condições de vida dignas para hoje, e de segurança e tranqüilidade para todas as idades futuras. A previdência brasileira, construída pelos trabalhadores e tornada pública por constituir-se em espaço histórico de cidadania e direitos sociais, é o nosso instrumento para pôr mãos a esta obra!

O paradigma do Banco Mundial

Teoricamente, a tese da insustentabilidade baseava-se na conjugação de três fatores determinantes da crise dos regimes previdenciários públicos: 1) a transição demográfica para padrões mais velhos de população; 2) alta tributação social estimulando informalidade; 3) alta relação de dependência contribuintes/aposentados. Historicamente, a tese da insustentabilidade inspirava-se no modelo de privatização da previdência chilena levado a cabo pelo general Pinochet a partir de 1981. Esta reforma inspirou o chamado paradigma dos três pilares, desenvolvido pelo Banco Mundial: um primeiro pilar público, assemelhado à previdência pública mas com a função de prestar assistência social, inclusive com provas de meios (tipo Medicaid americano); o segundo pilar de seguro para aposentadorias, de administração privada (tipo fundos de pensão fechados ou abertos, ou mesmo seguradoras convencionais); e um terceiro pilar de poupança obrigatória para os que dispuserem de renda, de administração igualmente privada (como qualquer poupança bancária).

A grande argumentação em defesa deste modelo reside na sua pretensa capacidade de elevar os níveis de poupança interna para fazer frente ao círculo vicioso das variáveis de estrutural sustentabilidade de sistemas públicos. Tese questionada pela direção do próprio Banco Mundial¹⁷

O certo é que a partir dessa intervenção do Banco Mundial e do FMI, os objetivos clássicos dos sistemas de seguridade social, fundados na solidariedade entre gerações para a manutenção da renda na velhice, invalidez e morte, passaram à banca dos interesses financeiros internacionais, atentos aos novos mercados criados no vácuo e no recuo dos Estados de Bem-estar social. Cioso quanto a isso, no acordo negociado com o Brasil em agosto de 1998, o FMI introduziu uma novidade explicada pelo próprio ministro Malan em sua exposição ao Congresso: "...O que há de novo aqui são os termos do acordo, o Memorando Técnico de Entendimento com o BIS, através do qual cerca de dezenove bancos centrais tornarão disponíveis..."¹⁸. O último memorando, de agosto de 2002, estabelece como parâmetro de avaliação de desempenho estrutural da economia brasileira, valendo até dezembro de 2002, a "apresentação de legislação dispondo sobre a criação de fundos de pensão complementar para os servidores públicos federais...", que, para quem não sabe, trata-se precisamente do já famoso PLP 09.

Eli Iôla Gurgel Andrade é professora da Faculdade de Medicina da UFMG